| 28.10.2004 Проект рекомендаций по законодательному обеспечению недропользования на новом этапе развития страны На проходившем 26 октября 2004 г. в Москве «круглом столе» по вопросам, связанным с разработкой новой редакции закона «О недрах», Комитет по природным ресурсам и охране окружающей среды Совета Федерации ФС РФ предложил ряд рекомендаций по законодательному обеспечению недропользования на новом этапе развития страны. Важнейшими стратегическими задачами государства в экономической и социальной сфере на новом этапе экономических реформ являются удвоение валового внутреннего продукта и снижение не менее чем в два раза уровня бедности населения. Их решение заложено в структурных преобразованиях экономики, финансовое обеспечение которых возможно осуществить в основном путем привлечения свободных средств из минерально-сырьевого комплекса (МСК) и, прежде всего, из нефтегазовой промышленности. В этих условиях законодательное обеспечение недропользования, формирование и совершенствование правовых механизмов, позволяющих повысить эффективность использования минерально-сырьевых ресурсов как национального богатства России, должны адекватно отвечать новым задачам и долгосрочным стратегическим целям государства. Действующее законодательство о недрах при всех его недостатках и при неустойчивом его администрировании, обусловленном неоднократными реорганизациями органа исполнительной власти по управлению фондом недр, обеспечило более успешную адаптацию большинства отраслей минерально-сырьевого комплекса к условиям экономического кризиса 1992-1998 гг. и устойчивые темпы их восстановления в последнем пятилетии. Однако рост количественных показателей, включая и общую экономическую эффективность, не сопровождался улучшением качественных параметров по важнейшим позициям состояния МСК, а в ряде случаев привел к их существенному ухудшению, а также к обострению некоторых проблем, унаследованных Россией после распада СССР. Несовершенство и недоработанность государственной минерально-сырьевой политики, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации №494-р от 21 апреля 2003 г., определяет и общую стратегическую неопределенность в развитии законодательства о недрах. В 2001-2004 гг. в действовавшее законодательство внесены принципиальные изменения. Отменен экономический механизм воспроизводства минерально-сырьевой базы, интервальная ставка платы за пользование недрами заменена единой ставкой налога на добычу. Большая часть доходов рентного характера переориентирована на федеральный бюджет, полномочия регионов по управлению недрами, включая и участие их в геологическом изучении своих территорий, кроме общераспространенных полезных ископаемых переданы на федеральный уровень, практически приостановлено действие закона о СРП, конкурсная система доступа к недрам заменена на преимущественно аукционную. В итоге существенно изменена концепция недропользования. Однако новые подходы обострили ряд проблем, которые не ослабевают, а еще более проявляются по мере повышения цен на экспортируемое сырье, роста доходов государства и добывающих компаний. Главная из них - систематическое усиление тенденций истощительного недропользования, что проявляется в хроническом невосполнении и расточительном использовании минерально-сырьевой базы. Вторая проблема - углубляющийся кризис в геологической службе страны, особенно в ее государственном секторе, практически полная ликвидация отдельных направлений и технологических блоков геологоразведочного процесса, а также фундаментальной и прикладной науки, государственного геологического картирования, опытно-конструкторских работ. Следующая проблема - продолжающееся старение основных производственных фондов минерально-сырьевого комплекса и усиливающаяся его зависимость от импортной техники, технологий и оборудования. Принципиально-важное значение имеет и перезревшая проблема перехода на дифференцированное налогообложение в недропользовании. В связи с реорганизацией системы управления недрами и отстранением от этого процесса региональных органов власти создается опасность снижения уровня администрирования законодательства и управляемости в недропользовании. Для решения указанных проблем нужно, прежде всего, пересмотреть государственную минерально-сырьевую, налоговую и инвестиционную политику. На новом этапе развития экономики, социальной сферы, политической системы и государственного управления перед МСК и недропользованием стоят задачи уже несколько иного характера, чем ранее, которые в общем виде можно определить как повышение народно-хозяйственной эффективности и устойчивости природоресурсных отраслей. Речь идет не просто о смене традиционно экстенсивного недропользования на высокотехнологичное и рациональное, а о повышении его комплексной эффективности, включающей бюджетную, коммерческую, социально-экологическую, технологическую и воспроизводственную составляющие. Новые задачи могут быть решены при условии существенной доработки и дополнения действующего законодательства. Центральное место в нем должны занять разделы, касающиеся: полноты, комплексности и рациональности использования минерально-сырьевой базы распределенного фонда недр; геологического изучения недр и мер по восстановлению принципа опережающего развития МСБ, ее структуры и сбалансированности; усиления системы государственного управления и регулирования (включая регламентацию и все виды экспертиз; геологического изучения недр и мер по восстановлению принципа опережающего развития МСБ, оптимизации ее структуры и сбалансированности; усиления системы государственного управления и регулирования (включая регламентацию и все виды экспертиз, контроля, координации, отчетности, экономические и административные меры воздействия на нарушения и значимые отклонения от установленных технологических нормативов разработки недр); обязательности геолого-экономической и стоимостной оценки участков недр, подготовленных для разведки и эксплуатации, как основы развития новых экономических, в том числе рентных отношений; регламентации горных отношений при пользовании недрами, имущественных отношений недропользователя и государства в процессе и после прекращения права пользования недрами; упрощения способов и форм предоставления права на пользование недрами на основе сочетания административно-правовых и гражданско-правовых отношений; закрепления участия в управлении недрами трех уровней власти: федерального, регионального, местного; перехода на гибкие механизмы и специальные режимы налогообложения; социальной направленности государственного управления недропользованием. Совершенствование законодательства должно идти по пути сохранения преемственности базовых принципов недропользования, на которых сформировался и развивается современный минерально-сырьевой комплекс. Именно такая позиция высказывалась в последние годы на международных форумах, парламентских слушаниях, отраслевых всероссийских съездах и конференциях, на других крупных мероприятиях общероссийского и регионального масштаба при обсуждении различных вариантов изменений закона «О недрах». По итогам выслушанных докладов и состоявшегося обсуждения, участники «круглого стола» рекомендуют: Правительству Российской Федерации: 1. Внести необходимые изменения в "Основы государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования", утвержденные Распоряжением Правительства РФ № 494-р от 21 апреля 2003г., а также в другие основанные на них документы, исходя из ведущей роли минерально-сырьевого комплекса в экономическом развитии страны, осуществляемой структурной перестройки экономики и предстоящей ратификации Киотского протокола. 2. Пересмотреть федеральную целевую программу «Экология и природные ресурсы на 2002 - 2010 гг.», ориентировав её на конкретные приростные показатели по всем стратегическим видам минерального сырья. 3. Ускорить подготовку и представление в Государственную Думу проекта новой редакции Закона Российской Федерации «О недрах». При разработке законопроекта: сохранить преемственность в законодательном закреплении основных концептуальных положений действующего Закона «О недрах» в отношении собственности на недра (государственная) и добываемую продукцию (недропользователя), платности пользования недрами, состязательности за право пользования недрами (аукционы, конкурсы), единой системы выдачи, регистрации и учета лицензий, обязательности государственной экспертизы проектов на ведение геологоразведочных и эксплуатационных работ, оценки и постановки на государственный баланс запасов полезных ископаемых, ведение государственного баланса запасов и учёта прогнозных ресурсов полезных ископаемых, создание и ведение единой системы фондов геологической информации о недрах; расширить использование договорных отношений между государством и недропользователем, упростить и конкретизировать исчерпывающий перечень лицензионных условий, дополнить действующие лицензии недостающими условиями и освободить их от несвойственных им излишних условий, при безусловном соблюдении основных гарантий государства, действовавших на момент выдачи лицензии; установить, что основным техническим и технологическим документом, регламентирующим недропользование на конкретном участке недр, является проект на соответствующие работы, согласованный и утверждённый в установленном порядке; ввести формализованные критерии оценки допустимых отклонений объемов добычи сырья от проектного или планового уровня в зависимости от достоверности исходных геолого-технологических данных; ввести в практику недропользования независимый аудит запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых, а также аудит выполнения лицензионных соглашений (горный аудит); сохранить действующие формы предоставления права пользования недрами (аукционы и конкурсы), и ввести новую форму - конкурс с аукционным завершением; упростить порядок предоставления недропользователю права на добычу полезных ископаемых (без проведения конкурсов и аукционов) на участках недр примыкающих к горным отводам, на более глубоких горизонтах разрабатываемого месторождения, а также на разработку мелких месторождений подземных вод и топливно-энергетических ресурсов для решения локальных вопросов жизнеобеспечения удаленных от транспортных коммуникаций населенных пунктов; закрепить понятия низкой, средней и высокой обеспеченности добывающих компаний разведанными запасами и прогнозными ресурсами, установить критерии допуска недропользователей к участию в конкурсах и аукционах на право поисков, разведки и эксплуатации в зависимости от показателя обеспеченности и выполнения исчерпывающего перечня лицензионных условий по ранее выданным лицензиям; упростить порядок переоформления лицензий между материнской и дочерними компаниями; ввести норму, учитывающую особенности предоставления права на пользование недрами (добычи) на участках с нерентабельными и забалансовыми запасами полезных ископаемых; установить особый порядок недропользования на территориях суши и участках шельфа, имеющих особый статус и ограничения свободной хозяйственной деятельности; закрепить оборот и залог прав на недропользование; предусмотреть возможность делегирования части полномочий федерального центра по регулированию недропользования на региональный уровень; считать необходимым передать региональным органам власти полномочия по распоряжению мелкими и средними месторождениями полезных ископаемых. 4. Подготовить законопроектные предложения по системе административных и экономических стимулов, направленных на восполнение минерально-сырьевой базы, применение ресурсосберегающих технологий, освоение трудноизвлекаемых и остаточных запасов, рациональное и комплексное использование минерального сырья при его добыче и переработке. В том числе: Законом "О недрах" установить упрощенный доступ по заявочному принципу к геологическому изучению недр на региональной и поисковой стадиях, а также закрепить безоговорочное право недропользователя на разведку и разработку месторождения, открытого им на условиях риска за счет собственных средств по поисковой лицензии; в сфере налогового законодательства отменить регулярные платежи за пользование недрами и НДС на ранних стадиях геологического изучения недр (геологическая съемка, поиски и оценка участков недр); ввести норму освобождения от налога части прибыли, направляемой на инвестиции в инновационное оборудование и технологии, а также на все виды геологоразведочных работ; в сфере бюджетного законодательства предусмотреть малым и средним компаниям выделение бюджетных ссуд на поиски и оценку месторождений полезных ископаемых; в области учета и мониторинга разведки и эксплуатации участков недр уточнить объем показателей и периодичность государственной и отраслевой статистической отчетности. 5. Обеспечить оперативную разработку подзаконных актов, необходимых для реализации всех положений закона «О недрах», корректировку действующих стандартов, норм и правил в сфере недропользования и охраны окружающей среды. 6. Ускорить переход на гибкую систему налогообложения. Подготовить предложения по дифференциации ставок НДПИ, введению налоговых каникул в начальной стадии освоения, понижающего коэффициента при истощении месторождения. Разработать специальный налоговый режим в отношении низкорентабельных (малодебитных) скважин и нерентабельных месторождений; не расширять перечень действующих налогов и платежей, связанных с недропользованием. 7. Создать благоприятные условия развития среднего и малого предпринимательства, в том числе в нефтяной и газовой отраслях, инициировать разработку специального законодательства. Ввести уступку права пользования недрами на неразрабатываемых участках недр на бесконкурсной основе для малых и средних предприятий при согласии (или по инициативе) владельца лицензии и органов, выдавших лицензию; установить рациональный и справедливый порядок доступа добывающих предприятий к транспортной и производственной инфраструктуре, обеспечивающий недискриминационные условия их деятельности. Государственной Думе и Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: 8. При доработке законопроекта «О недрах» предусмотреть предварительное его обсуждение с общественностью, учитывая мнение регионов, рекомендации «круглых столов» и международный опыт решения проблем недропользования. 9. Правительству и Федеральному Собранию Российской Федерации после принятия новой редакции Закона Российской Федерации "О недрах" продолжить работу по совершенствованию законодательства в сфере недропользования с целью перехода на кодифицированное законодательство, для чего создать совместную рабочую группу и предусмотреть периодические общественные обсуждения основных положений на стадии подготовки законопроектов. |